著力防治揚塵污染，改善大氣環境質量，保障公眾健康，促進生態文明建設，我市自獲得地方立法權以來的首部政府規章《攀枝花市揚塵污染防治辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2018年 8 月23 日通過市政府常務會審議通過，并以市政府市長令116 號頒布，將于2018年 10月1日起正式施行，現將《辦法》立法背景和依據、適用范圍、規范行為、監管措施、法律責任等情況介紹如下。

一、立法背景和依據

一是制定《辦法》是持續改善環境空氣質量的需要。攀枝花市作為一個資源富集區、工業集中區和環境敏感區，環境保護先天不足，受“先生產、后生活，先污染、后治理，邊污染、邊治理”發展模式影響以及資源稟賦特點和特定自然氣候條件制約，環保歷史欠帳多，環境問題大，包括揚塵污染在內的大氣污染一度成為影響攀枝花高質量發展的制肘。經過20多年堅持不懈的治理努力，影響環境空氣質量的主要污染物煙粉塵、揚塵排放量和濃度顯著下降，環境空氣質量逐步好轉，但PM₁₀仍然是空氣質量首要污染物。2010-2017年的監測數據表明，全市與揚塵污染相關的PM₁₀、PM_2.5、煙粉塵排放量、降塵量均值分別為0.084mg/Nm³、0.037 mg/Nm³、4.50萬噸、14.72噸/km².月。從數據分析看，環境空氣中首要污染物長期為PM₁₀，2010-2014年超標（國家標準為0.070 mg/Nm³），2015-2017年雖然達標但屬于臨界達標。全市煙粉塵排放量、降塵量與省內城市相比，仍然偏高，降塵量長期處于超標狀態（評價衛生標準為9.2噸/ km².月）。各類物料堆場料場、道路運輸、建筑工地、土地整治、建（構）筑物拆除等行業防塵措施和管理不到位是我市PM₁₀、PM_2.5超標或臨界達標的主要原因，加強揚塵污染治理與監督刻不容緩。

二是制定《辦法》是回應群眾訴求的需要。近年來，市民投訴舉報大氣污染問題的信訪案件呈逐年上升態勢，2011-2017年，受理的市民反映大氣污染問題信訪案件1327件，其中反映揚塵污染問題的案件為921件，占比69.4%。治理揚塵污染成為人民群眾的強烈愿望，需要把揚塵污染治理提升到制定政府規章的高度依法治理，切實保障人民群眾的健康需要。

三是制定《辦法》是貫徹落實環保法律的需要。新修訂的《環境保護法》提出了按日連續處罰、實施停產限產等措施，對環境違法行為進行嚴厲查處，對違反揚塵污染防治管理的違法行為沒有進行細化，需要通過制定政府規章進一步細化和明確。新修訂的《大氣污染防治》在第四章“大氣污染防治措施”內專門增加了一節“揚塵污染防治”，對建筑揚塵、道路揚塵、堆場揚塵進行了規定，但對具體負責的部門沒有明確，需要制定法規進行明確，使各相關部門真正承擔起部門職責，形成合力，減少揚塵污染。

二、適用范圍及定義

根據立法的必要性和可操作性要求，結合我市實際情況，《辦法》規定，“本辦法適用于本市行政區域內的揚塵污染防治及其監督管理活動”。在審查過程中，有一種意見認為應把適用范圍限定在建成區內。我們經過反復研究，堅持全域適用，一是容易產生揚塵污染的采礦、采砂活動多在建成區之外；二是運輸垃圾、渣土、煤炭、灰漿等散裝物料，一旦管理不當，就會形成移動式揚塵污染源；三是揚塵隨空氣流動，不會局限于建成區范圍。

同時，為進一步明確《辦法》的適用問題，條文中采取不完全列舉的方式，依據揚塵污染產生的原因對其定義予以了具體界定，規定“本辦法所稱揚塵污染，是指在建設工程施工、建（構）筑物拆除、物料堆放、散裝物料運輸、預拌混凝土和預拌砂漿生產、市容和環境衛生作業、綠化作業等活動以及因裸露地面在自然力或者人力作用下產生顆粒物對大氣環境造成的污染”。

三、揚塵污染防治工作職責分工

揚塵污染防治涉及的點多、面廣，是一項復雜的系統工程。為形成分工合作、齊抓共管、群防群治的防治格局，《辦法》從政府、部門、社會等多個層面明確了監管職責和防治義務：一是規定“市、縣（區）人民政府應當加強統籌協調，將揚塵污染防治工作納入生態環境保護工作目標考核。釩鈦高新區管委會、花城新區管委會、鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按照各自職責開展揚塵污染防治工作”；二是要求建立網格化監管機制，基層組織對本區域內違反揚塵污染防治規定的行為，可以及時報告并協助依法處理，增強法規的可執行性；三是明確環境保護行政主管部門統一監督管理，住房和城鄉建設、城市管理部門、交通運輸、國土資源等部門在各自的職責范圍內進行監督管理；四是規定單位和個人對違反揚塵污染防治的行為，有投訴和舉報的權利。

四、《辦法》主要調整范圍

《辦法》共二十六條，主要就總則，監督管理，防治措施，法律責任進行了規定。根據政府規章制定規定和立法原則，本《辦法》主要調整規范的對象為造成揚塵污染最為嚴重的幾大領域，建設施工、建（構）筑物拆除施工，散裝物料運輸，工業堆場，礦山開采等面源污染。在制訂過程中，有一些意見認為應當增加工業污染源排放、機動車尾氣等領域，但起草組研究認為以上領域屬于大氣污染防治但不屬于揚塵污染防治領域，本《辦法》是政府規章，只能在《大氣污染防治法》的框架下細化，不能有所突破。起草組認為，只要以上幾方面監管到位，我市空氣質量將繼續改善。

五、揚塵污染防治監管措施

為了加強對揚塵污染的日常監督管理，確保揚塵污染得到長久有效的治理，《辦法》一是要求負有揚塵污染防治監督管理職責的主管部門，根據本辦法的規定，分別制定揚塵污染防治實施細則，并向環境保護主管部門備案；二是要求將將揚塵污染防治納入安全文明施工考核；三是環境保護主管部門及其他負有揚塵污染防治監督管理職責的部門應當定期公布因揚塵污染受到行政處罰的相關信息，并納入社會信用體系；四是明確環境保護主管部門及其他負有揚塵污染防治監督管理職責的部門應當加強揚塵污染防治現場檢查，并可以實施聯合執法檢查；五是規定應當建立揚塵污染防治信息管理平臺，實現管理信息互聯互通。

六、《辦法》規定的法律責任

為保障本《辦法》的有效實施，對工程施工、物料堆放、礦山開采、綠化作業、裸地覆蓋、物料運輸等諸多方面，結合我市實際，區分不同情形，分別對大部分不履行揚塵污染防治措施的行為，在法律規定的幅度內設定了行政處罰。主要有：一是對施工單位未落實揚塵污染防治措施的以及建設單位未對暫時不能開工的建設用地采取防塵措施等行為設定了處罰，此項處罰由住建部門和城市管理部門實施；二是采礦企業未落實揚塵污染防治措施的行為設定了處罰，此項處罰由環境保護部門實施；三是經營者未落實堆場（倉庫）揚塵污染防治措施的行為設定了處罰，此項處罰由環境保護部門實施；四是運輸散裝（流體）物料造成遺撒的，由城市管理部門和交通運輸管理部門處罰。

七、《辦法》與市容環境衛生管理法規的有效銜接

本《辦法》起草的同時，《攀枝花市城市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱《條例》）也在同步推進。建筑垃圾的處置，既是環境衛生管理體系的組成部分，又是市容和環境衛生法規調整的范疇。《條例》屬于地方性法規，與規章相比有更高的立法權限。因此，我們在《條例》中強調了處置建筑垃圾必須取得城市管理部門的核準，并明確了運輸建筑垃圾的許可條件，為我市將要進行的運渣車密閉改造提供了法規支撐。

八、《辦法》與機構改革有效銜接

目前，按照中央的統一部署，我市的城市管理執法體制改革和機構改革正在進行，有關部門的職責將會有所變化調整，根據《辦法》制訂的進度，預計《辦法》會在城市管理執法體制改革和機構改革完成之前發布實施。為保證立法決策與改革決策有效銜接，我們做了相應的技術處理。鑒于住房城鄉建設主管部門和城市管理部門之間因相對集中行政處罰權而導致的職權轉移尚未完全到位，加之住房城鄉建設主管部門的城鄉規劃職能將按中央部署有所變化，為此，《辦法（送審稿）》將目前住房城鄉建設主管部門和城市管理部門在實施行政處罰職權交叉的條文整合在一起，表述為“由負有揚塵污染防治監督管理職責的部門按照各自職責處理”，同時明確，“實行綜合執法和相對集中行政處罰權的，按照國家、省和市有關規定執行” 。這樣體現了管理職責現狀，既避免在改革措施到位前形成的監管空檔，又保持與陸續出臺的改革措施相一致。